目前信息产业部基于电信业务发放许可，这种市场准入体制存在诸多弊端，《电信法(草稿)》将根据主体的不同来实施许可
本报记者 易强
在全国人大常委会新近公布的2004年一类立法计划中，并没有《电信法》的踪影。
据参与法案起草的信息产业部官员分析：“我们获得的消息是，人大常委会已经决定将它列为明年的一类计划。这样看，即使明年不能出台，大约可以提交到人大常委会审议�！�
据信产部电信研究院续俊旗研究员介绍，《电信法(草稿)》的第三稿已经完成了征求意见的过程，其间涉及信息产业部各司局、各地通信管理局、主要电信运营商、电信法立法咨询委员会成员，以及国务院多个部委和相关单位。目前正在研究各方面意见，就一些重大问题召开专门论证会，之后，将形成新的一稿；如信产部认为已经成熟，即向国务院法制办提交�！ �
24年前开始筹备
《电信法》的起草属于委托立法，即国务院委托信产部代为起草。按照程序，信产部在完成《电信法(草稿)》后，将提交国务院法制办审议。国务院法制办就草稿内容征求各方面意见并开展调研，认为内容基本完善后，提交国务院总理办公会议表决；表决通过后，由国务院提交全国人大常委会审议。
按照相关法律规定，列入常务委员会会议议程的法律案，一般经三次常委会会议审议，再交付表决。表决通过后，由国家主席签署并予公布实施。
这位专家说：“估计最快要明年才可能提交人大常委会审议�！�
2001年4月，信产部成立了“《电信法》起草领导小组”、“《电信法》起草工作小组”和“《电信法》起草专家咨询委员会”。实际上，政府早在24年前就开始了起草筹备工作，并于1988年将其列入国务院年度立法计划。
目前，《电信法》起草工作小组有十几人，包括信产部各司局人员、下属事业单位的研究人员等，研究领域涵盖了法律、经济管理、通信技术等，主要从事专门的法律研究和条文设计。国务院为《电信法》的起草工作还拨了专项基金。
这部法律迟迟未能出台，一般认为是其涉及多方面的利益，会影响电信产业和电信市场有管理职能的部门之间的权力配置。
续俊旗称，世贸组织《基础电信协议》进一步推动了各国放松对电信的管制，但放松管制必须建立在完备的法律基础上�！爸泄牧⒎ú棵乓讶鲜兜街贫兜缧欧ā返谋匾�，尽快出台已是大势所趋”。
许可体制创新
据悉，在《电信法(草稿)》中，电信许可体制有一个“重大创新”，即将以运营主体的不同来实施许可：拥有骨干基础传输网络设施并获得电信经营许可证的，为第一类经营者；不拥有骨干传输网络设施的经营者，为第二类经营者。按照《行政许可法》的规定，对第一类经营者实行特殊许可，对第二类经营者实行一般许可。
目前，信产部基于电信业务发放许可，这种市场准入体制被认为存在诸多弊端。
《电信条例》将电信业务分为基础电信业务和增值电信业务两大类，信产部发放许可证时，以经营业务的不同发放不同的许可证�；∫滴窬砜芍ず驮鲋狄滴窬砜芍さ纳蟛楹头⒎懦绦蛴兴煌�。
续俊旗指出，按主体不同实行不同的许可制度，可以明确管制重点，过去对业务管制存在诸多弊端，比如基础和增值业务的划分越来越困难。电信新业务不断涌现，就业务发放许可，已经越来越不合时宜，监管机构也显得力不从心。
专家说，“以主体的不同来实施许可”符合国际许可制度的潮流。这也是电信管制由“事前管制”向“事前管制和事后管制并重”、在现阶段重视“事后管制”的需要�！肮歉纱渖枋┑钠躺枭婕肮沧试吹呐渲煤偷缧畔∪弊试吹氖褂�，对拥有骨干传输设施的经营者施加严格的事前管制，可以使事后管制的成本相对较低，提高管制的有效性”。
续俊旗讲，新的许可体制体现了更为开放的管制思路，只有经营骨干传输网络的许可证持有者，才有数量限制，对单纯提供电信服务者没有数量限制要求。另外，无论第一类经营者还是第二类经营者，只要具备能力，都可以提供包括基本话音业务和增值业务等。
续俊旗说：“这改变了现有增值业务经营者不能从事基础话音服务的现状，客观上有利于增强市场竞争，扩大消费者的选择权，也有利于做大整个产业。这样的规定符合电信业务发展趋势。因为随着技术和业务的不断融合，在同一技术平台上，既可以承载话音服务，也可以生成增值服务。若从政策上将二者割裂，是一种在电信技术和业务上采取的‘鸵鸟政策’，不利于技术、业务的创新和应用�！�
“《电信法》还未出台，新的许可体制还需进一步论证，但相信不会有太大的变动�！毙∑焖�。
三网融合尚无具体规定
《财经时报》获悉，在三网融合方面，《电信法(草稿)》不会做出具体规定；而考虑到部门之间的矛盾，可能会延续《电信条例》的做法，通过对“电信”进行定义的方式，将电信监管的权力延伸到所有信息网络传输领域。
续俊旗认为，三网融合问题是《电信法》起草中的难点和焦点。
所谓“三网”指的是电信网、计算机网和广电网。目前，电信网和计算机网已经实现了融合。解决广电网和电信网融合问题的前提是，理顺现有体制，使电信监管部门真正实现对所有通信领域的集中监管。
这将有利于监管政策的一致性，也符合国际电信监管的发展趋势。如美国一直由FCC对通信领域进行监管，英国由OFCOM取代了OFTEL，对电信行业实行集中监管。
专家说，由于三网融合涉及意识形态部门，所以《电信法(草稿)》会专门规定电信监管机构的职责权力，以及与其他部门间的关系。
除了三网融合，专家指出，普遍服务问题也不会在《电信法(草稿)》中做细致规定。
“《电信法》对普遍服务的规定主要是大的制度设计，比如明确电信普遍服务的范围、电信普遍服务的义务承担者、普遍服务的实现机制(建立电信普遍服务基金)、成本补偿原则等”。
普遍服务的实现机制，指建立电信普遍服务基金，而这一基金如何设立和管理、普遍服务具体实施者如何选择、成本补偿的具体计算办法等，可能会在行政法规和规章中做出明确规定。
多项法律配套
中国目前仍有约10万个行政村没有通电话，这使电信普遍服务的任务十分艰巨。
据悉，信产部曾在2003年提出“以分票包干实施电信普遍服务”。具体做法是：将全国每个省区市各视为一个普遍服务地区，也就是假设各地区都存在需要进行补贴的项目，对每个地区按照提供普遍服务的难易程度，进行综合评估打分，得出普遍服务任务量；然后在各运营商之间进行组合分配；运营商所承担的义务大小和在电信业务市场上的收入成正比关系。
“从总体上说这是一种权宜之计�！毙∑焖�，这是在《电信普遍服务基金管理办法》难以出台的情况采取的不得已的做法，其效果尚待实践检验。
续俊旗说，就目前《电信法(草稿)》的内容看，至少在电信市场准入、网间互联和普遍服务等电信监管最重要的领域，还需要配套法律制度。比如，在市场准入方面，应有《电信经营许可管理办法》、外商投资的相关规定，以及非国有资本进入电信服务领域的法律规定等。
在电信网间互联方面，应有互联结算管理办法、互联服务质量监督管理办法、互联争端解决办法等；在电信普遍服务方面，要有普遍服务基金管理办法、普遍服务的成本补偿及收费管理办法等。
不过，现在还没到考虑《电信法》配套法规及规章制订问题的时候，今后将其逐步纳入政府和监管机构的工作日程。
□《电信法(草稿)》的结构
《电信法(草稿)》目前共包括十四章，即总则、电信业务经营许可、电信网间互联、电信资源、电信资费、用户权益�；�、电信普遍服务、电信规划与建设、电信业无线电管理、电信标准与电信设备进网、网络与信息安全、国家电信监管机构、法律责任、附则。
《电信法》起草工作小组在研究国内现有电信法律制度特别是《电信条例》立法经验和缺陷的基础上，有选择地借鉴了一些国家和地区电信立法方面的成果，主要是美国、日本、德国、韩国以及中国台湾和香港地区。（来源：财经时报）
