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他山之石可以攻玉:欧美发达国家住房保障的镜鉴
2007年06月13日 16:26 来源:瞭望新闻周刊

  西欧、北美及亚洲的一些发达经济体经过多年探索,已经建立起了相对成熟的公共住房制度

  文/首都社会经济发展研究所课题组

  中低收入家庭的住房问题是一个世界性的问题,西欧、北美及亚洲的一些发达经济体经过多年探索,已经建立起了相对成熟的公共住房制度,其在公共住房建设、分配以及管理方面的一些经验值得借鉴。

  经验一:基本思路是大力发展公共住房。

  国外住房供应体系大致分为两个部分:市场商品化交易部分和政府保障部分。由于住房具有社会保障性质,几乎所有的国家政府都会为保障公民基本的居住权,而为中低收入阶层解决住房问题提供帮助。

  所谓公共住房,指的是为了解决中低收入阶层居民的居住问题,由政府直接投资建造或以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设,并以较低价格、租金向中低收入家庭进行出售、出租的住房。

  它具有这样几个基本特征:其一,政府的干预性,公共住房是政府进行再分配的重要方式之一;其二,需求对象的有限性,主要是中低收入者;其三,经营目的的非营利性;其四,分配标准的复杂性;其五,价格的低廉性,公共住房的出售或出租的价格低于一般的市场价,差价主要来源于政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补贴。例如,新加坡实行“居者有其屋”政策时,土地价格是倒过来算的,即先把老百姓能承受的价格算出来,比如普通家庭4~6年的收入是多少,如果平均是25万,那么房价就定在25万。从25万里扣除建筑成本、房地产商一定比例的利润(非暴利)后,剩下的就是土地价格,然后按照这个价格卖给房地产商。房地产商不拿暴利,政府卖土地也不要暴利,这样百姓就能买得起房了。

  经验二:公共住房没有最好的模式,只有适合的模式。

  公共住房问题虽然是城市化进程中面临的一个共性问题,但各国解决这一共性问题的方法却不尽相同,他们在政策制定、发展模式、保障对象、表现形式等方面都存在差异。

  以公共住房的覆盖面来看,美国采取的是以“市场为主、适度保障”为原则,公共住房只覆盖占总人口比例15%以下的中低收入家庭;新加坡的组屋政策覆盖了85%的居民;而瑞典的公益住房则面向所有公民,并不仅限于低收入家庭。从政府介入公共住房的方式来看,各国的方式也有区别,有的直接兴建公共住房,有的通过优惠政策鼓励开发商建设公共住房,有的鼓励居民合作建设住房,有的则通过补贴等多种方式实现居民的住房保障。

  经验三:有一套行之有效的公共住房专业管理体系。

  在公共住房制度比较成熟的国家,都有一套行之有效的专业管理体系,这个管理体系由不同的机构组成,这些机构从功能上可以划分为决策层和执行层。决策层指为公共住房专门成立的决策协调机构,负责制定政策和长期发展计划,整体负责与计划、财政、金融、土地、法律、建设等部门的协调运作。执行层来具体落实公共住房建设和运行。例如,韩国设立了国家住房政策审议委员会,作为公共住房的决策协调机构。执行层为建设交通部,下设韩国住房住宅公社和大韩土地开发公社,专门负责建造面向中低收入阶层的出租公房。

  经验四:通过完善的制度确保公共住房分配的公平。

  公共住房属于政府福利,能否公平合理地分配,直接关系到公共住房政策实施的效果,国外在公共住房分配方面有两点很重要的经验:第一,要明确“公共住房是为最需要的人提供住房保障”这一原则;第二,只有建立科学、完善的准入和退出机制,才能保证公共住房分配的公平性。

  以新加坡的组屋政策为例,这一政策成功解决了中低收入家庭的住房问题。目前,有85%左右的新加坡公民住进了政府建造的组屋,其中,93%的居民拥有房屋产权,7%的低收入家庭是向政府廉价租赁。除了政府大力发展的因素,其完善的分配制度起到了至关重要的作用。

  经验五:发展公共租赁住房,确!叭巳擞蟹孔 。

  为保障无力购房者的住房需求,国外在制定公共住房政策时普遍重视公共租赁住房的发展,为最低收入者提供“托底性”保障。各国租赁住房的比例都相当可观。(见表2)以英国为例,在比例约30%的租赁住房中,20%左右是政府提供的公共租赁住房,10%为私人租赁住房。英国政府把持续供应可负担住宅(即廉租房)列为重要的施政目标,在伦敦2004年的新规划中,要求中心区新增房屋的1/4为可负担用房。

  法国政府曾出台规定,要求全国所有市镇必须保证20%以上的住房是廉租房,否则将受处罚,政府每年拨出专项资金以长期推行廉租房和租房补贴计划。在美国,政府为解决低收入者住房问题,制定了完善的住房补贴制度。各地方政府设立专门机构,定期对当地房屋租金进行综合调查,向低收入人群发布住房信息。一般来讲,政府对申请房租补贴的低收入家庭限定的房屋租金标准为700美元以下。根据法律规定,租房家庭只需支付其收入的1/3左右作为房租,剩余部分由政府付给房东。政府同时规定低收入者在享受政府补贴的同时,也须履行一定的义务,只要年龄在18到62岁之间,如果没有工作或者不是全日制在大学深造,必须每个月参加社区服务至少8小时。

  经验六:通过立法和金融保障,推动公共住房发展。

  国外的公共住房政策基本都是以法律形式出现的,公共住房体系的建立也得益于法律的强力保障。在美国、日本、新加坡等国家,公共住房立法都是国家大法,英国十分重视住房法规,先后颁布过几十部,包括《住房法》《住房与建筑法》《住房与规划法》等。

  住房金融有住宅业发展的“蒸汽机”、“加速器”之称,住房金融的发展,有助于解决公共住房建设的资金瓶颈问题,对住房消费也将产生强大的助推作用。公共住房发展较好的国家,一般都有专业的住房金融机构。在日本,官办的住房金融公库直接面向中低收入者发放低息或无息贷款。美国在上世纪80年代建立了联邦住宅管理局,对住房抵押贷款实行担保。

  经验七:注重公共住房和谐发展防止贫民窟的出现。

  公共住房的选址和布局既关系到城市总体规划的和谐,也与社会的稳定和谐紧密相关。如果公共住房集中在城市特定区域,形成了贫民窟,低教育水平、低就业率、高犯罪率就会成为影响城市和谐的隐患。美国一些城市很早就备受贫民窟问题的困扰,1973年起美国政府开始把分散低收入者住房、改善社区质量纳入公共住房政策,这才有效地避免了贫民窟的出现。

  法国也由于“富人区”与“廉租区”泾渭分明,各大城市纷纷出现贫富对立的局面,导致社会矛盾激化,近两年来连续发生骚乱事件。富人不敢到“廉租区”来,也不对穷人进行帮助;而住在廉租房里的穷人则仇视富人,久而久之,社会矛盾激化,暴力、吸毒、走私等社会问题层出不穷。法国政府为此出台了以“贫富混居”为主要解决方案的“城市更新计划”,不再人为地分割富人区和穷人区,把廉租房建在普通住宅区,使低收入者与高收入者“同在一个屋檐下”。根据该计划,今后法国的房地产商开发大型楼盘,必须向政府承诺其所建住宅含有一定比例的廉租房。(课题组执笔人王鸿春张晓冰)

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编辑:席梦婷】
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