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　　60周年之際，中國“坐三望二”的經(jīng)濟(jì)總量后面，也帶來了財(cái)政的豐盈和財(cái)政制度的不斷完善

　　文/《瞭望》新聞周刊記者唐敏

　　最新統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1950年全國財(cái)政收入只有62億元，到2008年，這一數(shù)字增長到61330億元，2009年預(yù)算安排為66230億元，60年間增長1000余倍，也就是說2009年中國一天的財(cái)政收入大約三倍于1950年的全年財(cái)政收入。

　　隨著財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，財(cái)政對(duì)國家政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的保障能力不斷提高。從量來看,1950年的財(cái)政支出為68億元，2008年達(dá)到62593億元，2009年預(yù)算安排76235億元，60年間增長了1120倍。

　　從結(jié)構(gòu)來看,從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主的建設(shè)財(cái)政，正逐步向適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。2008年，全國財(cái)政用在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、文化方面的民生支出達(dá)到19959億元，占全國財(cái)政支出的31.9%。2009年全國財(cái)政預(yù)算安排上述民生支出24610億元，同比增長了23.3%。

　　采訪中，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君告訴《瞭望》新聞周刊，這些數(shù)字后面，不僅是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，還有財(cái)政體制在各個(gè)不同歷史時(shí)期進(jìn)行的多次改革�！敖▏�以來，我國的財(cái)政體制經(jīng)歷了由高度集中、一灶吃飯到分級(jí)管理、分權(quán)分稅的發(fā)展過程。目前的分稅制財(cái)政體制仍在不斷完善中�！�

　　財(cái)力千倍增長的“奇跡”

　　在“輝煌60年”系列形勢報(bào)告會(huì)上，財(cái)政部部長謝旭人用數(shù)據(jù)對(duì)中國財(cái)政實(shí)力不斷壯大作了生動(dòng)描述：全國財(cái)政收入從1950年的62億元開始，到突破1000億元，用了28年時(shí)間；從1000億元到1萬億元，用了21年時(shí)間；從1萬億元到6萬億元，只用了9年時(shí)間。對(duì)此，他給予高度評(píng)價(jià)，“財(cái)政實(shí)力的不斷壯大，是我國綜合國力持續(xù)增強(qiáng)的重要體現(xiàn)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障�！�

　　同時(shí)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整優(yōu)化。不斷加大對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，大幅增加教育等社會(huì)事業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、環(huán)境保護(hù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)支出，優(yōu)先保障和改善民生。2008年，全國財(cái)政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、文化方面的民生支出達(dá)到19959億元，占全國財(cái)政支出的31.9%。2009年全國財(cái)政預(yù)算安排上述民生支出24610億元，同比增長23.3%。

　　解放初期，新中國的財(cái)政收入主要是公糧。到1953年，國家的工作重點(diǎn)首次轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。財(cái)政就是“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”，這一“功能”一直持續(xù)到1978年。謝旭人說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，財(cái)政對(duì)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。

　　十一屆三中全會(huì)以后，對(duì)財(cái)政調(diào)控的認(rèn)識(shí)也隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而不斷發(fā)展，逐步探索運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、國債等多種經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。特別是20世紀(jì)90年代以來，針對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化，我國先后實(shí)施了適度從緊的財(cái)政政策、積極的財(cái)政政策、穩(wěn)健的財(cái)政政策和積極的財(cái)政政策，有力促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

　　“財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，在很大程度上得益于1994年的分稅制財(cái)政體制改革�！遍L期致力于公共財(cái)政管理研究的王雍君指出“奇跡”的制度建設(shè)來源：60年來，我國財(cái)政改革和發(fā)展不斷取得新進(jìn)展，公共財(cái)政體系不斷健全；財(cái)政管理水平不斷提高，財(cái)政運(yùn)行日趨科學(xué)規(guī)范；財(cái)經(jīng)對(duì)外交流與合作不斷拓展，財(cái)政國際地位和影響力不斷提升。

　　分稅制財(cái)政體制改革前的1993年，中國五級(jí)政府全部預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入不過區(qū)區(qū)3000多億元人民幣，但到2005年已經(jīng)突破了30000萬億元，2009年的預(yù)算安排達(dá)到了76000億元。“這樣的速度和規(guī)模在全球范圍內(nèi)是絕無僅有的。很難想象，如果沒有這項(xiàng)改革，中國在20世紀(jì)80年代至90年代中期急劇的財(cái)政衰落——兩個(gè)比重逐年下降——將會(huì)發(fā)展成什么樣子�！彼�說，最重要的是，沒有這項(xiàng)改革，我國的財(cái)政體系就無法走出“吃飯財(cái)政”的落后狀態(tài)。

　　改革締造公共財(cái)政

　　“兩個(gè)比重”即財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重。前一個(gè)比重即財(cái)政收入占GDP的比重，1979年為28.2%，到1993年下降到了12.3%；而中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重，1979年是46.8%(扣除債務(wù)收入)，1993年下降為37.6%(扣除債務(wù)收入)。

　　“其后果是產(chǎn)生巨大財(cái)政赤字，財(cái)政宏觀調(diào)控能力大大削弱�！蓖跤壕�認(rèn)為，“1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革的大方向是正確的，它幫助中央政府集中財(cái)力來解決全國范圍內(nèi)日益拉大的財(cái)政實(shí)力和公共服務(wù)差距。一種觀點(diǎn)認(rèn)為這項(xiàng)改革削弱了地方特別是基層政府的能力，強(qiáng)化了中央集權(quán)。應(yīng)該看到，如果沒有這項(xiàng)改革，中國的地區(qū)差距很可能比現(xiàn)在還要大得多。”

　　對(duì)于當(dāng)時(shí)中央財(cái)政收入的嚴(yán)重不足，1998年3月至2003年3月期間擔(dān)任財(cái)政部長的項(xiàng)懷誠回憶說，從20世紀(jì)80年代末到90年代初，甚至發(fā)生過兩次中央財(cái)政向地方財(cái)政“借錢不還”的事。幾乎所有的地方都在急呼缺錢，如糧食收購補(bǔ)貼資金不到位，鐵路、民航、港口等重點(diǎn)建設(shè)資金不到位等。當(dāng)時(shí)連某些中央機(jī)關(guān)都已經(jīng)到了不借錢工資就發(fā)不出去的境地。

　　1993年7月23日，全國財(cái)政、稅務(wù)工作會(huì)議召開。項(xiàng)懷誠回憶，當(dāng)時(shí)朱基副總理來到會(huì)場對(duì)所有與會(huì)者說，“在現(xiàn)行體制下，中央財(cái)政十分困難�，F(xiàn)在不改革，中央財(cái)政的日子就過不下去了，(如果這種情況發(fā)展下去)，到不了2000年(中央財(cái)政)就會(huì)垮掉！”

　　正因?yàn)榇耍?0年來財(cái)政體制歷次變革中，1993年的分稅制改革影響最為深遠(yuǎn)，具有里程碑意義。之后又通過實(shí)施所得稅收入分享改革、出口退稅分擔(dān)機(jī)制改革、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”激勵(lì)約束機(jī)制等，進(jìn)一步規(guī)范了政府間財(cái)政分配關(guān)系。

　　除此之外，王雍君指出，這些年中央政府已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)基層財(cái)政的重要性，特別是在提供基本民生服務(wù)方面。為此，實(shí)施了一系列的配套改革，包括2009年7月財(cái)政部出臺(tái)的省直管縣改革，目的正是在于加強(qiáng)基層財(cái)政。

　　在項(xiàng)懷誠看來，財(cái)政60年改革實(shí)際上是財(cái)政由高度集中向分級(jí)分權(quán)轉(zhuǎn)變的過程，是財(cái)政管理逐漸科學(xué)化、規(guī)范化的過程。這個(gè)過程也是財(cái)政宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)，公共財(cái)政體系不斷健全的過程。尤其是所擔(dān)當(dāng)?shù)恼{(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能，從20世紀(jì)90年代初至今，有力地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

　　這期間，稅收制度建設(shè)加快。1994年以公平稅負(fù)和簡化稅制為核心，實(shí)施了工商稅制改革。其后，全面取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施消費(fèi)型增值稅，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，推進(jìn)成品油稅費(fèi)改革，完善個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等，基本建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的稅制體系，政府與企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系進(jìn)一步規(guī)范，稅收的收入功能和調(diào)節(jié)功能逐漸增強(qiáng)。

　　預(yù)算制度改革逐步深入。新中國成立初期，為規(guī)范預(yù)算管理，初步建立了我國政府預(yù)算制度。改革開放特別是黨的十四大以來，部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、政府收支分類等改革不斷深化，預(yù)算的完整性、規(guī)范性、透明度明顯提高。

　　財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化，切實(shí)保障和改善民生。以“三農(nóng)”投入為例，改革開放后，各級(jí)財(cái)政部門不斷加大對(duì)“三農(nóng)”的支持力度，尤其是2003—2008年，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出分別為2144億元、2626億元、2975億元、3517億元、4318億元和5956億元，年均增長率達(dá)到20.9%。2009年預(yù)算安排7161億元，增長20.2%。

　　任重道遠(yuǎn)的未來之路

　　現(xiàn)在，新的挑戰(zhàn)已經(jīng)出現(xiàn)，即如何進(jìn)一步調(diào)整完善分稅財(cái)政體制，健全公共財(cái)政管理體系。對(duì)此，王雍君認(rèn)為，“主要問題在于中央政府財(cái)政關(guān)系缺乏一個(gè)基礎(chǔ)性的法律框架，特別是在支出職責(zé)的劃分方面。此前的改革主要限于收入劃分和政府間轉(zhuǎn)移支付，支出劃分基本上沿襲過去的模式，所以各級(jí)政府的支出責(zé)任很不清晰，導(dǎo)致很多問題�！�

　　正因?yàn)榇�，王雍君認(rèn)為，財(cái)政體制方面最突出的弱點(diǎn)在于行政層面，“過于強(qiáng)勢的部委(條條)和過于弱勢的地方政府(塊塊)并存的格局，非常不利于發(fā)揮地方政府在服務(wù)人民方面的潛力和相對(duì)優(yōu)勢”。

　　除了財(cái)政體制改革需要進(jìn)一步深化，對(duì)預(yù)算改革，王雍君認(rèn)為是建立公共財(cái)政的關(guān)鍵�！爸饕�的問題是：國家財(cái)政規(guī)模迅速擴(kuò)展的同時(shí)，大量寶貴的稀缺資源的配置格局不能準(zhǔn)確反映國家戰(zhàn)略和政策的優(yōu)先性。主要表現(xiàn)為在行政管理、公車購置與維護(hù)、辦公樓建設(shè)和公款消費(fèi)方面花的錢太多，教育、基本衛(wèi)生保障和社會(huì)保障體系方面花的錢太少�！�

　　對(duì)于今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政工作重點(diǎn)，謝旭人透露將從六個(gè)方面下功夫：

　　注重財(cái)稅政策與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等協(xié)調(diào)配合，不斷增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性和有效性；深化財(cái)政體制改革，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制；優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立保障和改善民生的長效機(jī)制，完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展要求的公共財(cái)政體系；推進(jìn)稅費(fèi)制度改革，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，大力構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度；堅(jiān)持依法理財(cái)，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，建立健全財(cái)政預(yù)算管理制度，全面實(shí)行財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，提高財(cái)政管理績效；加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，提高干部綜合素質(zhì)，強(qiáng)化財(cái)政工作組織保障。

　　采訪最后，王雍君告訴本刊記者，無論財(cái)政體制改革還是預(yù)算改革，改革的道路仍然漫長并且充滿不確定性。部分原因在于難以獲得足夠的動(dòng)力來推動(dòng)改革，另一個(gè)原因是這些改革越來越涉及既得利益格局的調(diào)整�！皼]有深入的、走上正軌的財(cái)政體制和預(yù)算改革，中國建設(shè)和諧社會(huì)的努力將難以收到實(shí)效。”□